问渠哪得清如许？从严格采购预算着手

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 我国《政府采购法》第六条规定，"政府采购应当严格按照批准的预算执行。"第三十三条又进一步规定"负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。"这表明我国首次以法律形式明确了政府采购要纳入预算，政府采购活动应当严格按照预算规定的用途和核定的金额执行。

    采购预算的含义

    第一、政府采购项目必须列入财政预算。

    编制政府采购预算是实施政府采购的前提和基础，是政府采购运行程序中的关键环节。政府采购应当依据采购人的需求编制政府采购预算并获得批准。政府采购资金主要来源于财政性资金，一般来说，政府采购预算是财政支出中的各项购买性支出的预算。按照市场经济条件下公共财政管理要求，没有列入预算的活动，政府不得拨款；没有资金保证的项目不能开展采购活动。因此，采购人拟采购的项目，事先要编入本部门预算。

    第二，政府采购预算是部门预算的组成部分。

    目前，我国正在改革预算编制方法，细化预算项目，科学核定预算定额，实行部门预算制度，实现资源的合理配置。政府采购预算，属于部门预算中的一项重要内容，各预算单位要按政府采购预算的要求，将支出预算中的有关项目或品目在政府采购预算表中单列。

    根据我国政府采购实践的做法，政府采购预算的编制一般以政府采购目录为基础和依据，其编制程序是：从财政部门来说，在布置预算编制时，要求各预算单位将集中采购目录以内的采购项目或限额标准以上的采购项目，在专门设计的政府采购预算表中单列出来；从采购单位来说，根据需要和可能确定本年度的政府采购需求，提出年度政府采购预算申请。政府采购预算申请要列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、采购数量等内容，编制政府采购预算明细表，作为部门预算的组成部分，一并报同级财政部门审核，最后报同级人大审批。只有经批准后的采购项目，才有资金保障，具有履行采购合同的支付能力，也才能进行采购。

    第三，政府采购项目必须按规定用途使用。

    政府采购项目必须按照人大批准的预算执行。经人大批准的预算采购项目，都明确了用途。这些被批准的项目和用途通常不是孤立的，体现了宏观政策导向，是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。

    第四，政府采购项目不得超过预算定额。

    批准的采购预算通常考虑到了确保该采购项目质量的各项费用，在执行中采购人应该严格按照所批准的预算进行采购，按照采购合同约定履行付款义务。采购人不能超标准进行采购，否则，采购人应当调整采购需求，或者调整本部门的支出预算。为加强对采购人采购标准的监督，《政府采购法》第六十三条还特别要求采购人公开政府采购项目的采购标准。如果采购价格超出了采购预算，则也可能导致废标情况的出现。

    采购预算的作用

    编制政府采购预算是我国预算编制改革的又一重大举措，其意义主要体现在：

    一是有利于硬化预算约束，确保政府采购按批准的预算实施。

    政府采购资金为财政性资金。财政性资金是通过政府预算进行管理的，所以，政府采购资金也必须实行预算管理。从我国预算制度改革要求看，预算不仅要完整，而且支出项目要明确具体，大型购买性支出要细化到项目。从政府采购工作看，开展采购工作的前提是，预算中有安排，并且项目具体，资金预算明确。只有这样，才能为政府采购监督管理部门有的放矢地制定政府采购计划，实施有效监督管理提供依据；便于采购人和集中采购机构有计划地开展采购活动；为了供应商了解年度政府采购市场的规模和结构，并客观地作出经营策略提供依据。

    从国外情况看，政府采购按预算执行也是一些发达国家的通行做法。与我国的不同之处是这些国家没有编制专门的政府采购预算，其主要原因是这些国家的预算管理体制非常完善，预算编制时间长、项目细，各个采购项目都能在预算中得到反映，没有必要再单独编制政府采购预算。如美国，一个财政年度的联邦预算编制时间，从开始编制之日到国会批准之日，长达18个月，并且联邦各部门编制的部门预算非常详细，国会相关的委员会对各部门预算要逐项进行论证，包括是否有必要安排、项目预算是否准确等。最后国会批准部门预算的方式是逐项批准，每一项形成一个拨款令，一个部门各项拨款令的汇总，就形成了部门预算，各部门预算的汇总就形成了联邦政府采购预算，并对外公开。联邦政府采购预算批准后，各部门按照拨款令执行。各部门预算的具体执行情况由财政部门掌握。这种预算编制方法，周期长，计划性强，硬化了预算约束。如果没有国会的拨款令，政府就不会安排支出，也就不会有政府采购活动。

    二是有利于进一步细化预算编制，促进部门预算改革的深化。

    编制部门预算是对传统预算编制方法的重大变革，是政府预算管理改革的核心。作为实现预算细化的具体措施，编制政府采购预算可以进一步分解采购项目，细化反映这些项目的具体构成及资金分配情况。

    目前，我国的预算管理不尽完善，主要表现在，编制周期短，编制项目比较粗，不够细化。预算不准确，预算执行的随意性较大。在这种预算编制和审批制度下，反映到政府采购上，就出现了无预算采购、重复采购、盲目采购等现象，政府采购工作也因项目不明确，缺乏计划性，难以全面推行。

    随着我国社会主义市场经济体制改革的深化，这种预算编制方法改革势在必行。为此，我国从2009年开始编制部门预算。在2009年，已经实行部门预算改革的，在部门预算中增加了政府采购预算内容；未实行部门预算改革的，要单独编制政府采购预算，使政府采购工作通过预算的形式，得以进一步规范化、制度化。

    三是为全面推行政府采购制度创造条件。编制政府采购预算使政府采购的范围以及采购项目具体化，有利于有计划地扩大采购范围。

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    四是为预算编制的准确性提供参考标准。纳入政府采购预算的采购项目，原则上都要通过公开竞争方式形成采购合同。合同金额基本上可以反映市场上同类产品平均价格，这就为有关预算定额标准的形成，以及财政部门在审核下一年度同类采购项目的预算额度时提供了参考标准，使预算数基本接近市场平均价格，从而提高预算编制的准确性，实现财政资源的优化配置。

    五是国库集中收付制度改革客观要求政府采购要有预算，以便为实行财政直接拨付办法提供支付依据。

    六是有利于有效地全过程监督政府采购行为。长期以来，我国对财政支出使用监管不够，通常情况是，预算批复后，预算单位按预算申请拨款，财政部门按照预算单位的拨款申请书拨款，库款拨出后，采购资金的使用权完全由预算单位支配。因此，经常发生截留、挪用采购资金的行为，无预算采购、重复采购、盲目采购、超标准采购等现象也时有发生，导致政府确定的目标难以实现，采购质量得不到保证，采购资金的使用效益低下，还容易滋生腐败。为此，通过编制政府采购预算，严格采购项目的执行，从事前、事中和事后进行全过程的监督管理，确保采购项目按规定用途使用，提高财政资金的使用效益，实现预定目标。为财政部门有的放矢地加强监督管理创造了条件，同时，也便于审计、监察等部门有针对性地开展监督工作。

    预算执行的注意事项

    第一，各级财政部门要进一步深化预算编制改革。

    各级财政部门要从预算科目设计、部门预算编制内容、预算编制时间以及部门预算的批复等方面，反映政府采购需求，给予各预算单位较为充足的编制时间，并及时批复预算。

    第二，采购人要增强预算意识。

    预算是经过法定程序批准的资金计划，具有法律效力。部门虽然编制了预算，但未经财政部门审核和法定程序批准，不具法律效力，没有资金保障。

    采购人要按照规定编制并执行预算。重点要注意两个方面，一是要增强采购的计划性，要将拟采购的项目全面、详细地在部门预算相应科目中反映出来；二是要严格按照批准的预算开展采购活动，不得擅自改变资金用途，也不得超标准采购。

    第三，供应商应参加有预算保障的采购活动。

    采购项目是否有预算保障，直接关系到供应商的切身利益。目前，由于部门预算没有向社会公开，供应商掌握不到各个部门的预算情况，但可以事先向财政部门或者各部门的财务管理机构询问。今后，政府采购预算要逐步在政府采购监督管理部门指定的媒体上公开，提高政府采购预算的透明度，为供应商公平地了解政府采购预算信息提供便利，以便供应商了解未来政府采购的规模和重点，从而确定自己的营销策略。

    第四，各级财政部门的政府采购管理机构，要积极配合预算编制管理机构的工作。

    从预算编制的整体性讲，编制政府采购预算也是预算管理的一部分，属于预算编制机构的职能，政府采购管理机构只是负责政府采购预算有关编制内容、编制政策要求等工作。

    为此，政府采购管理机构与预算编制机构要分清职能、各负其责。在部门预算编制期间，政府采购管理机构要及时提出编制政府采购预算建议和具体需求，做好各部门政府采购预算的审核工作，提出批复政府采购预算的意见。政府采购管理机构还应当将收集的采购合同有关数据报送预算编制机构，供其在审核部门预算有关定额预算时参考。

    第五，要注意区分政府采购预算与政府采购计划之间的关系。

    政府采购纳入预算编制范畴，在支出分配的环节确保政府采购的推行，也是要解决各预算单位的采购需求是否有资金保证问题，也就是说要解决"该不该买"的问题。政府采购计划是财政部门对政府采购预算执行实施管理的一种方式。政府采购计划对列入政府采购预算中的采购项目，在采购组织实施形式、采购方式、政府采购资金实行财政直接拨付范围、政府采购预算的补报及政府采购项目的调整程序等方面作出具体规定，着重要解决在支出使用阶段各预算单位如何使用财政资金问题，也就是说要解决"如何买"的问题。目的是指导政府采购预算的执行。因此，在实际工作中，要防止用政府采购预算代替政府采购计划，或者用政府采购计划代替政府采购预算的问题。

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